鄭州市今年一季度上百起民告官案件
“一把手”出庭應(yīng)訴僅28起
□記者 韓景瑋 實習(xí)生 韓雪
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盡管鄭州市政府在5月23日剛剛出臺規(guī)定，強調(diào)在民告官案中，行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要出庭應(yīng)訴。但在30日上午，在鄭州中院審理的一起“民告官”案中，身為被告的鄭州市城市管理部門負責人并未出庭應(yīng)訴，出庭的則是其代理律師。
庭審過后，鄭州中院行政審判庭庭長王銀生向記者透露：今年一季度，鄭州市審理的上百起行政案中，行政“一把手”出庭應(yīng)訴的僅28起。民告官，官不出庭幾成定例。事實上，行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)出庭，在一種“特殊”情形下與群眾溝通，接受司法監(jiān)督，有利無弊。
[現(xiàn)場]
“民告官”，庭審不見“一把手”
昨天庭審現(xiàn)場，除原被告代理人外，鄭州市兩級法院行政審判庭庭長，及省市媒體記者40多人參加庭審。原告是鄭州市某廣告公司，被告是鄭州市城市管理局和第三人河南公路港務(wù)局。
2009年3月，原告與第三人下屬廣告公司簽協(xié)議，河南公路港務(wù)局院內(nèi)廣告設(shè)施獨家經(jīng)營權(quán)出售給原告，期限5年。2010年11月16日，鄭州市城市管理局下發(fā)責令停止違法行為通知書和限期拆除戶外廣告通知書，以原告未經(jīng)批準擅自設(shè)置廣告塔三座、大型樓體廣告一處為由，責令其于2010年11月19日18時前停止上述行為，并自行拆除上述戶外廣告。后因原告逾期未自行拆除，鄭州市城市管理局予以強拆。
原告不服限期拆除通知，向鄭州市政府復(fù)議，市政府維持了鄭州市城市管理局的行政行為，原告起訴復(fù)議機關(guān)，也被法院裁定駁回起訴。原告又以被告具體行政行為違反法律規(guī)定，侵害其合法權(quán)益為由，提起訴訟。請求法院撤銷被告作出的限期拆除戶外廣告通知。
庭審現(xiàn)場，盡管原告也提出，以鄭州市政府規(guī)定，其行政“一把手”應(yīng)出庭。但昨天庭審現(xiàn)場，鄭州市城市管理局的負責人并未出庭應(yīng)訴，而是派其律師出庭?！按蠖鄶?shù)行政案件審判中，行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)幾乎都不會出庭，讓代理律師出庭應(yīng)訴已成了行政案中的慣例?！蓖徑Y(jié)束后，現(xiàn)場觀摩的行政審判法官向記者透露。
[現(xiàn)象]
百起行政案，一把手出庭應(yīng)訴僅28起
昨天庭審之所以引起眾多媒體注意，則是因為在幾天前的5月23日，鄭州市政府出臺《關(guān)于加強行政機關(guān)法定代表人行政訴訟出庭應(yīng)訴工作的意見》，明確提出六種情形下，行政單位“一把手”應(yīng)出庭應(yīng)訴。六種情形分別是，本單位當年發(fā)生的第一起訴訟案件；上級機關(guān)要求出庭應(yīng)訴的訴訟案件；人民法院建議出庭或旁聽的訴訟案件；人大代表、政協(xié)委員參加聽審的訴訟案件；案情重大復(fù)雜，對本單位行政決策、行政執(zhí)法工作將產(chǎn)生重大影響的訴訟案件；應(yīng)訴機關(guān)法定代表人認為需要出庭應(yīng)訴的其他訴訟案件。
而此前的2009年7月10日，鄭州市政府就出臺《鄭州市行政應(yīng)訴工作規(guī)則》，建立行政應(yīng)訴案件敗訴責任追究制。“強制”“一把手”出庭應(yīng)訴。去年11月27日，鄭州市人大常委會做出了《關(guān)于加強全市審判機關(guān)行政審判工作的決議》，決定制定健全并嚴格遵守行政首長出庭應(yīng)訴制度。該措施也引起最高人民法院和省高院領(lǐng)導(dǎo)的重視，并專門作出批示，對鄭州法院實行的“一把手”出庭應(yīng)訴制度表示肯定。鄭州市政府在本月23日再次出臺規(guī)定，也是落實鄭州市人大決議，強化和完善行政一把手出庭應(yīng)訴制度的具體措施。
但在昨天審理的這起民告官案中，記者們希望在被告席上能看到的“一把手”身影并未出現(xiàn)。
庭審結(jié)束后，記者采訪了鄭州市中級人民法院行政審判庭庭長王銀生。據(jù)王庭長透露，在要求“一把手”出庭應(yīng)訴規(guī)定未出臺前，鄭州市每年行政訴訟案平均在1000件左右，但行政一把手每年出庭應(yīng)訴的屈指可數(shù)，僅有三四例。此前，鄭州中院曾考慮到領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)酬多等原因，甚至在一把手出庭應(yīng)訴方面專門做了調(diào)整，如一把手不能出庭的，單位副職及黨組成員均可代表單位出庭應(yīng)訴。盡管如此，在日常案件審理中，仍有很多單位派律師出庭。拿今年一季度來說，鄭州市審理上百起行政案，但行政一把手出庭應(yīng)訴的僅有28起。
[探因]
特權(quán)思想在作祟，規(guī)章制度不健全，一些領(lǐng)導(dǎo)沒自信
王銀生認為，導(dǎo)致“一把手”不愿出庭應(yīng)訴的原因很多。首先，一些官員認為，行政權(quán)是行政機關(guān)獨立使用的特權(quán)，不應(yīng)受到其他機關(guān)的監(jiān)督，也不能適應(yīng)司法監(jiān)督。只能接受“官管民，官審民”，不能接受“官受審”。一些行政執(zhí)法人員以“官老爺”的身份自居，法律、法規(guī)意識淡薄，導(dǎo)致越權(quán)執(zhí)法；證據(jù)規(guī)則意識淡薄，導(dǎo)致舉證不力，認定事實不清或錯誤；程序意識淡薄，致使違反法定程序現(xiàn)象突出；準確適用法律意識淡薄，導(dǎo)致適用法律錯誤；合理行政意識淡薄，導(dǎo)致行政裁量失當甚至濫用職權(quán)；恪盡職責意識淡薄，不依法履行法定職責或者行政不作為。
其次是制度方面。有些行政機關(guān)內(nèi)部規(guī)章制度不健全，分工不具體，責任不明確，問責機制不到位，致使敗訴案件屢屢發(fā)生；有些行政機關(guān)之間或內(nèi)部職能重疊、交叉執(zhí)法、互不通氣，致使重復(fù)處理，引發(fā)錯案；有些行政機關(guān)內(nèi)部規(guī)定繁瑣，審批層級繁多，為應(yīng)訴加蓋公章，需多個部門和十幾個領(lǐng)導(dǎo)審批，致使錯失答辯有效期而導(dǎo)致敗訴。
另外，就是領(lǐng)導(dǎo)們對自己擁有的法律知識不自信。出庭應(yīng)訴是對領(lǐng)導(dǎo)法律知識、法律水平、應(yīng)訴能力、答辯能力的考驗。如果不夠自信，也就不愿出庭應(yīng)訴了?！斑€有個別領(lǐng)導(dǎo)對打官司這事不重視，認識不到位，根本就不當回事?！?/p>
[分析]
“一把手”出庭，對多方都有好處
王銀生稱：“民告官卻見不到官”的現(xiàn)象非常普遍，帶來了諸多不利影響。首先是不利于干群關(guān)系的和諧，容易引發(fā)干群之間的對立情緒；其次，行政官員不出庭應(yīng)訴，不利于發(fā)現(xiàn)本部門工作中存在的問題和不足，不利于其執(zhí)政水平的提高。
法律面前人人平等，這里的人包括“法人”。行政機關(guān)必須依法行政，被訴至法庭，行政機關(guān)就必須面對司法的合法性審查，從而承擔相應(yīng)的法律后果。作為責任人的法定代表人，連出庭應(yīng)訴都做不到，如何履行義務(wù)，承擔責任？“一把手”不出庭，對其行政行為的違法性或不當性就缺乏直觀了解、深入認識。很可能造成下一次因為違法行政而再成被告；對于群眾、當事人來說，行政機關(guān)“一把手”不出庭應(yīng)訴，一方面無法體現(xiàn)對群眾、當事人利益的重視、合法權(quán)利的尊重；另一方面，群眾不能直接向行政機關(guān)負責人表達自己的意見，心理難以平衡。一旦輸了官司，往往認為行政機關(guān)和法院官官相護，加大對政府的抵觸情緒。而行政首長積極出庭應(yīng)訴，官、民面對面進行訴訟，爭議講在明處，有理擺在庭上，勝者堂堂正正，輸者心服口服。提高了司法的權(quán)威，減少了老百姓的猜疑和擔心，使他們勇于依法維權(quán)。
為解決此問題，昨天下午，鄭州中院會同人大、市法制辦進行座談，希望能找到解決“一把手”出庭率不高的方法措施。
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