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如何破解新型城鎮(zhèn)化用地困局 增減掛鉤易跑偏

2013-03-09 10:46 來(lái)源:半月談網(wǎng)綜合

  《全國(guó)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃(2011—2020年)》已基本編制完成。規(guī)劃指出,在擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與本地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地減少規(guī)模相掛鉤的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)范圍的基礎(chǔ)上,探索實(shí)行“人地掛鉤”的政策:城鄉(xiāng)之間城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)城定居的規(guī)模相掛鉤,地區(qū)之間城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納外來(lái)人口定居的規(guī)模相掛鉤。

  “人地掛鉤”政策探索被認(rèn)為是完善城鄉(xiāng)土地利用制度,促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重大制度改革。

  城鄉(xiāng)土地利用矛盾突出,“增減掛鉤”易跑偏

  長(zhǎng)期以來(lái),由于城鄉(xiāng)二元體制阻隔,在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,部分城市土地承載力不足,出現(xiàn)“圈地潮”,部分農(nóng)村用地缺乏規(guī)劃出現(xiàn)“逆向擴(kuò)張”。相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示,1997年到2005年我國(guó)農(nóng)村人口減少了9500多萬(wàn)人,農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻反增了176萬(wàn)畝,農(nóng)民人均用地面積達(dá)到城市的2倍。

  隨著我國(guó)城市化、工業(yè)化加快推進(jìn),地方政府越發(fā)感覺(jué)到城鎮(zhèn)、工礦建設(shè)用地緊張。重慶市政府參事邱道持說(shuō),重慶每年約有50萬(wàn)人進(jìn)入城鎮(zhèn),常住人口城市化率以每年1.7%增長(zhǎng)。農(nóng)民進(jìn)城占用大量城市土地資源的同時(shí),其在農(nóng)村的宅基地卻大量閑置、利用粗放。

  城市建設(shè)用地嚴(yán)重緊張和農(nóng)村建設(shè)用地大量閑置這一矛盾,讓政府有動(dòng)力和理由進(jìn)行更大規(guī)模城鄉(xiāng)土地“增減掛鉤”,為新增城市、工礦建設(shè)用地指標(biāo)找到一條全新路徑。

  需要指出的是,城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”確實(shí)在一定程度上緩解了城鎮(zhèn)建設(shè)用地壓力,也使掛鉤安置區(qū)建設(shè)用地集約、節(jié)約,改善了農(nóng)民居住條件和村容村貌。

  同時(shí)也必須看到,一些地方在執(zhí)行國(guó)家土地政策時(shí)存在兩種沖動(dòng):城鎮(zhèn)化、工業(yè)化急需空間的發(fā)展沖動(dòng);土地財(cái)政下的“賣(mài)地沖動(dòng)”。這兩種沖動(dòng)直接影響政府土地政策在執(zhí)行過(guò)程中“跑偏”:在土地占補(bǔ)平衡的背后,在農(nóng)村,一些農(nóng)民“被上樓”,“被集中”,沒(méi)有獲得土地增值收益,有的利益還被損害;在城市,新增建設(shè)用地指標(biāo)的投向是擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模、擴(kuò)張財(cái)政收入,而非用于承載新增城鎮(zhèn)人口,并為其提供完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。

  不少地方還出現(xiàn)了明顯的土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、常住人口城鎮(zhèn)化超前于戶(hù)籍城鎮(zhèn)化等城市化畸形現(xiàn)象。在當(dāng)前我國(guó)仍需加快發(fā)展城鎮(zhèn)化、擴(kuò)大內(nèi)需之際,有必要進(jìn)一步對(duì)原有的城鄉(xiāng)土地利用政策進(jìn)一步優(yōu)化。

  “人地掛鉤”

  統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化

  為了進(jìn)一步破解用地困局,真正找到承載城市發(fā)展、推動(dòng)農(nóng)村變革、有效保護(hù)耕地三者之間的平衡點(diǎn),推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè),早在2008年,國(guó)務(wù)院就提出要推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口定居規(guī)模相掛鉤的試點(diǎn)工作。

  “人地掛鉤”政策設(shè)計(jì)的一個(gè)重要目標(biāo),就是要促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地、人口協(xié)調(diào)發(fā)展,著重解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問(wèn)題。相關(guān)專(zhuān)家認(rèn)為,在宏觀層面上,“人地掛鉤”就是要解決好“地隨人走”的問(wèn)題,即農(nóng)村人口遷移到哪里,這些人口所占用的建設(shè)用地面積就轉(zhuǎn)移到哪里;從哪里遷出的人口,哪里就相應(yīng)減少這些人所占用的建設(shè)用地面積,促進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素流動(dòng)。

  在“人地掛鉤”制度設(shè)計(jì)中,隨著人口轉(zhuǎn)移,土地的功能也隨之轉(zhuǎn)移,城鎮(zhèn)依據(jù)進(jìn)城人口數(shù)量、人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)增加用地規(guī)模,土地供應(yīng)后方可認(rèn)定“地隨人來(lái)”;農(nóng)民進(jìn)城后,相應(yīng)減少農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模,節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)使用,才可認(rèn)定“地隨人走”。

  “地隨人走”是土地資源配置的一個(gè)基本原則,要求城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)配置與城鄉(xiāng)人口規(guī)模、分布、流向相適應(yīng)。邱道持說(shuō),目前我國(guó)每年超過(guò)2億多農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工,有些人已經(jīng)在城市落戶(hù)“生根”。這部分人離開(kāi)農(nóng)村后,其農(nóng)村建設(shè)用地使用粗放、大量閑置。在“地隨人走”制度設(shè)計(jì)中,就要求在城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)發(fā)生變化后,城鄉(xiāng)建設(shè)用地管理必須適應(yīng)這一要求。

  在實(shí)踐層面上,“人地掛鉤”探索引入“吸納農(nóng)村人口、外來(lái)人口定居”這個(gè)變量,即哪里吸納人口多,獲得的土地指標(biāo)就多。用地指標(biāo)向工業(yè)化和城鎮(zhèn)化速度更快的城鎮(zhèn)聚集,從而提高土地的利用效率。

  重慶市綜合經(jīng)濟(jì)研究院總經(jīng)濟(jì)師丁瑤說(shuō),在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中,目前東部沿海地區(qū)和中西部若干重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域仍將是吸納農(nóng)民轉(zhuǎn)移的主要地區(qū),但這些地區(qū)都不同程度面臨著建設(shè)用地指標(biāo)管理限制,城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張。

  要通過(guò)“人地掛鉤”的政策設(shè)計(jì),建立并完善城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和吸納農(nóng)民轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)戶(hù)數(shù)量相結(jié)合的機(jī)制,一方面要通過(guò)城鄉(xiāng)土地調(diào)整,使轉(zhuǎn)移農(nóng)民獲得足夠的土地增值收益,帶著財(cái)富進(jìn)城,使其順利融入城市;另一方面也要在節(jié)約、集約用地的基礎(chǔ)上,滿(mǎn)足城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求,使其能平穩(wěn)承接外來(lái)人口、農(nóng)村人口。

  “人地掛鉤”

  須保護(hù)農(nóng)民利益、完善土地配置

  采訪(fǎng)中,不少專(zhuān)家認(rèn)為,“人地掛鉤”和城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”共同點(diǎn)在于,都要求通過(guò)城鄉(xiāng)土地空間的騰挪,在保障耕地不減少的情況,滿(mǎn)足城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求。

  與此同時(shí),“人地掛鉤”對(duì)“增減掛鉤”的超越之處在于,要使單純的用地指標(biāo)管理向城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)模管控轉(zhuǎn)變,要使土地屬性由資源向資本轉(zhuǎn)化,由土地單一城鎮(zhèn)化向人地同步城鎮(zhèn)化擴(kuò)展,在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)土地、勞動(dòng)力、資金等生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。

  專(zhuān)家認(rèn)為,“人地掛鉤”在探索過(guò)程中,必須特別注意兩方面問(wèn)題:

  一是“人地掛鉤”不能損害農(nóng)民土地權(quán)益,必須尊重農(nóng)民意愿和自主權(quán)。農(nóng)村宅基地退出、農(nóng)村土地確權(quán)、“人隨地走”的具體標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)民在土地增值中的收益權(quán)、轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)城待遇等與“人地掛鉤”相關(guān)的配套政策,必須形成具體而明確的制度安排,以防止“人地掛鉤”政策“跑偏”,以真正實(shí)現(xiàn)以人為本的城鎮(zhèn)化發(fā)展要求。

  二是“人地掛鉤”必須立足土地資源節(jié)約、用地效益最大化為目標(biāo)。要在堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度不動(dòng)搖的前提下,進(jìn)一步盤(pán)活農(nóng)村建設(shè)用地存量,推進(jìn)城鄉(xiāng)土地功能互補(bǔ)。同時(shí),優(yōu)化建設(shè)用地在大、中、小城市間的配置,防止土地供應(yīng)“一刀切”、人為造城。(《半月談內(nèi)部版》2013年第3期,記者 李松)

責(zé)編:安文靖
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