電改十年，那些事
2002年到2012年，電改5號文發(fā)布后的十年里，電力行業(yè)發(fā)生了很多變化，這些變化讓各方開始重新審視電改和5號文。
5號文后最大的變動來自廠網分離。當時，按照5號文的要求，國家電力公司拆分為“兩網、五公司”七大電力巨頭。
然而拆分后隨即出現(xiàn)了令人尷尬的局面，由于1999年國家曾作出三年內不上大的電力項目的決定，導致在2002年后，缺電現(xiàn)象開始凸顯。直至2004年，爆發(fā)大規(guī)模的全國性電荒。
此后，2008年和2011年再次爆發(fā)大規(guī)模電荒。兩次電荒都直指煤價的上漲，不同的是，2008年那次，主要是裝機不足，而2011年的電荒，則為發(fā)電企業(yè)積極性低迷。
十年內，發(fā)生3次大規(guī)模的電荒，很多人開始將其與2002年的電改方案聯(lián)系在一起來分析看待，其觀點主要是電改的執(zhí)行過于落后，在煤炭完全市場化放開的同時，電力行業(yè)的價格并未實現(xiàn)市場化，導致了煤炭價格和上網電價以及銷售電價的不對稱。
對此，在2004年電荒后，國家發(fā)改委提出了緩解局面的“煤電聯(lián)動”機制，即以不少于6個月為一個煤電價格聯(lián)動周期，若周期內平均煤價較前一個周期變化幅度達到或超過5％,便將相應調整電價。
但是，煤電聯(lián)動在8年內只聯(lián)動了4次，而且都是在電荒時期，規(guī)定的時間和范圍要求并未按照規(guī)定執(zhí)行。同時，煤電聯(lián)動的出現(xiàn)，雖然緩解了煤電矛盾，但卻將電力的市場化進程一再推遲?！皣野l(fā)改委對電力價格采取統(tǒng)購包銷的方式，限定兩頭的發(fā)電上網電價和銷售電價，對電網企業(yè)的輸配電價實行價差，這就導致了電力市場難以放開?！眲⒓o鵬對本報記者表示，開放的電力市場應該是放開兩頭，監(jiān)管中間，即讓上網電價和銷售電價以買方和賣方的形成直接交易，國家有關部門只需要對中間的輸配價格進行定價和監(jiān)管。
然而，競價上網舉步維艱的同時，煤電聯(lián)動的政府調控定價，再次為電力價格的市場化設立了新的障礙。
除了電荒，在5號文發(fā)布后，還有三件事情影響著電改的進程。
2003年，具有正部級編制的國家電監(jiān)會成立，開始對電力行業(yè)進行監(jiān)管，然而，這個具有和電監(jiān)會及保監(jiān)會同樣權力的機構卻并沒有如建立之初的絕對權力。對于電監(jiān)會而言，最大的電價監(jiān)管，始終在國家發(fā)改委手中。
一位不愿具名的電監(jiān)會內部人士甚至向本報記者抱怨稱，現(xiàn)在的電監(jiān)會的權力只是向電力企業(yè)核發(fā)市場準入證，對于價格監(jiān)管始終沒有實權。
不僅如此，電改方案設計屬多頭設計，發(fā)改委、能源局、電監(jiān)會，甚至國資委等部門，都在主導撰寫具體的電改方案。
另外一個影響電改進程的事件是電網的主輔分離，在2003年完成廠網分離后，即進入主輔分離階段，然而由于2004年的電荒和2008年的冰災，對于主輔分離的推進出現(xiàn)了多種意見和界定。
引發(fā)爭議最大的事件即2008年國網提出的輔業(yè)界定和2009年國網收購許繼平高一事。
2007年之前，電力輔業(yè)改革的方案一直由當時的電力改革領導小組擬定，2007年后，改由國資委主導，后者并于當年提交《電網主輔分離改革及電力設計、施工企業(yè)一體化重組方案》，方案基本按照5號文中的規(guī)定，明確除電網必要的電力科研機構外，其他有關電力設計、修造、施工等輔助性業(yè)務單位，都要與電網企業(yè)脫鉤，從電網剝離。
但是，2008年年初，一場雪災對全國范圍的電力設施造成了較大沖擊，由此，電網公司提出了應將設備制造、電力勘察設計和送變電作為電網重要業(yè)務保留的意見。
此后，主輔分離改革陷入僵持。直至2010年，國資委再次啟動改革，并于2011年9月將電力輔業(yè)進行剝離合并。按照分離方案，兩家電網公司的勘測設計企業(yè)，火電、水電施工企業(yè)和電力修造企業(yè)剝離，同時并入新成立的中國電力建設集團有限公司和中國能源建設集團有限公司。兩者分別由中國水利水電建設集團、中國水電工程顧問集團和中國葛洲壩集團、中國電力工程顧問集團重組而來。
從這次剝離來看，國家電網并沒有將爭議較大的電力設備制造剝離出來，而是在2009年收購電氣設備制造龍頭許繼集團和平高集團，并將其打包放入新成立的中電裝備旗下，隨著16家電力設備行業(yè)龍頭企業(yè)的加入，一個沖擊ABB和西門子的國產設備巨頭產生。
不僅如此，進入2011年后，國家電網開始著手動刀區(qū)域電網。從4月下旬到5月上旬，國家電網公司在西北電網、華中電網、華東電網、東北電網分別加設西北分部、華中分部、華東分部和東北分部。此后的12月份，最后一個爭議較大的區(qū)域電網公司華北電網也被分拆，分成國家電網華北分部和國家電網冀北子公司兩部分。
這被外界視為國家電網對區(qū)域電網的架空和收權。因為按照國家電網設定的分部職責，區(qū)域電網分部將只作為派出機構，電網規(guī)劃、電力調度等管理職能由國家電網公司總部授權行使。而且，國家電網同時將四大區(qū)域電網公司的主要經營性資產按屬地化原則劃轉到省網公司。
“在經歷這么多事情后，我們應該重新思考我們究竟需要什么樣的電改，電改的許多界定也應該重新厘清，比如電力設備是應該作為電網主業(yè)保留，還是作為輔業(yè)剝離出去，如果剝離出去，是不是同樣存在壟斷，還是從一個壟斷公司轉換為另一個公司的壟斷？”廈門大學能源經濟研究中心主任林伯強對本報記者表示。
誰的路徑
10年，電力改革提出的“廠網分開、主輔分離、輸配分開和競價上網”完成了一半。即使對這一半的改革，業(yè)界也都一致認為“改革并不徹底”。
接下來，電改將進入“深水區(qū)”。在劉紀鵬和王駿等人看來，電價始終是牽動電改的牛鼻子，電價機制的改革，將左右電改的成敗。
本報記者從多方渠道獲悉，目前發(fā)改委、能源局和電監(jiān)會都相應啟動了下一輪電改的方案擬定。其中，電監(jiān)會數(shù)月前向各地電監(jiān)辦下發(fā)了《2012年推進電力改革工作方案》，并首次啟動對電網企業(yè)輸配電成本專項檢查，不僅如此，電監(jiān)會還成立了“推進電力改革領導協(xié)調小組”，啟動電改頂層設計。
同樣釋放出強烈電改信號的，還有日前國務院批轉了發(fā)改委《關于2012年深化經濟體制改革重點工作意見》，其中兩次提及“輸配電”，一是提出“穩(wěn)步開展輸配分開試點”，二是要求“開展競價上網和輸配電價改革試點”。
目前，深圳和蘇州今年有望作為首批輸配分開試點進行獨立核算。然而，有媒體報道稱，國家電網公司總經理劉振亞日前首次公開表態(tài)，認為“應堅持現(xiàn)有輸配一體化、調度和電網一體化的格局”。
也就是說，國網公司首次明確了對“輸配分開”的不同意見。鑒于2008年冰災國網公司對電力設備制造行業(yè)的保留吁請，下一步電改方案的繼續(xù)推進，會否順應相關電力企業(yè)的“意見”，也成為電改下一步推進的最大懸疑。
“目前，對于電改的方向，各方是一致的，但對于電改的路徑，卻千差萬別?！眲⒓o鵬表示。
中國經濟體制改革研究會電力行業(yè)研究員胡軍峰也對本報記者表示，“如果無法厘清輸配成本，或者說不能分開輸配，暫時可以回避這個問題，但有個前提是實行輸配單獨定價，將上網電價和銷售電價交給市場定價，中間的輸配由相關監(jiān)管機構核定統(tǒng)一的價格?！薄案母镄兄聊壳?，我認為需要從三方面開刀，其一是破除國家電網對電價的統(tǒng)購包銷，實行廠商和大用戶的直接交易；其二是發(fā)改委應將電價監(jiān)管權力快速移交到電監(jiān)會，做到只管輸配電價格，其他價格一律放開；其三是迅速把發(fā)改委項目審批的權力朝組建大能源委方向發(fā)展，把現(xiàn)在能源局、電監(jiān)會和發(fā)改委價格司三合一?！眲⒓o鵬建議稱。
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