《瞭望》文章：突破都市“安全瓶頸”
低標(biāo)準(zhǔn)的城市化，將無(wú)力應(yīng)對(duì)高度累積和放大的城市系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，根本之策在提供均等化公共服務(wù)、提高城市化質(zhì)量
文/游志斌
“城市病”的苦惱猶在眼前，更緊迫的安全風(fēng)險(xiǎn)已悄然逼近。
上?！?1·15”大火，數(shù)億城市居民感同身受。生活在高樓里的人們，發(fā)出一個(gè)疑問(wèn)：城市在帶來(lái)更多富足和便利的同時(shí)，有沒(méi)有帶來(lái)更多安全問(wèn)題？
非典、城市內(nèi)澇、雨雪癱城，快車(chē)道上飛速前行的中國(guó)都市，在這場(chǎng)大火之后，有望再次自省，審視自身與國(guó)際級(jí)都市的差距。
一系列“短板”，固然是這輪舉世罕見(jiàn)的城市化不可避免的產(chǎn)物；探其原本，仍在于政府社會(huì)管理能力的滯后，在于均等化公共服務(wù)的缺失。擺在中國(guó)多數(shù)大城市面前的困境是：一個(gè)低標(biāo)準(zhǔn)的城市化，正勉力應(yīng)對(duì)高度累積和放大的城市系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，終將面臨各類(lèi)“安全瓶頸”。治本之策，還在于下決心提高城市化的質(zhì)量。
城市應(yīng)急“缺口”
僅以火災(zāi)為例，高層建筑消防救援，即是大都市的一個(gè)安全“缺口”。
配置先進(jìn)云梯車(chē)不能簡(jiǎn)單解決超高層建筑的安全問(wèn)題?，F(xiàn)有技術(shù)下最先進(jìn)的大型云梯車(chē)，動(dòng)輒上千萬(wàn)元，伸展長(zhǎng)度卻難以突破110米，其對(duì)工作環(huán)境也有較嚴(yán)苛要求。比如，體積大，對(duì)道路寬度要求較高，時(shí)常受樹(shù)木、架空管線(xiàn)等影響；重量大，伸展作業(yè)時(shí)兩側(cè)四個(gè)支腳要求路面具備相應(yīng)承壓能力。
從實(shí)踐來(lái)看，大型云梯車(chē)從出警到現(xiàn)場(chǎng)真正實(shí)施滅火作業(yè)，至少需要20分鐘。而一棟20層高的建筑物，在缺乏必要消防自救能力的情況下，從起火到形成立體火勢(shì)，僅需十多分鐘。
消防直升機(jī)的效果也不盡理想。無(wú)論噴水滅火還是救援，直升機(jī)受火災(zāi)煙霧和熱氣流、周?chē)邔咏ㄖ惹闆r影響，很難接近失火點(diǎn)，應(yīng)對(duì)城市高層建筑消防存在局限性。
此外，消防部門(mén)受限于站點(diǎn)建設(shè)、消防水源等因素，僅能強(qiáng)化自身出警能力。至于到達(dá)火場(chǎng)后，飽受消防通道不暢、供水壓力不足、消防栓無(wú)水等問(wèn)題困擾。
從國(guó)際范圍來(lái)看，高層建筑火災(zāi)防范需通過(guò)強(qiáng)化消防安全標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)內(nèi)部消防設(shè)施、器材，以及相應(yīng)的建筑材料、建筑防火分區(qū)等安全措施來(lái)實(shí)現(xiàn)。
但目前，我國(guó)許多城市老舊高層住宅內(nèi)部的防火分區(qū)仍存在一定問(wèn)題，部分建材防火性能也難以保證。而一些別墅、高檔商品房小區(qū)與城區(qū)老舊住宅、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房小區(qū)在管理、公共設(shè)施配備等方面存在的對(duì)比與差距，更值得關(guān)注。
另外，城市化程度更高的鄰國(guó)日本，近年來(lái)已經(jīng)對(duì)老齡化下的城市消防救援問(wèn)題開(kāi)展重點(diǎn)研究。這對(duì)我國(guó)快速向老齡化發(fā)展的一些大城市，一樣是重大挑戰(zhàn)。
火災(zāi)以外，內(nèi)澇、地震、極端天氣、傳染病、大規(guī)模斷電，等等，防范稍有不慎，都將成為大都市的“死穴”。
近年來(lái)，我國(guó)的“一案三制”（預(yù)案和法制、體制、機(jī)制）工作已經(jīng)取得很大進(jìn)展。但實(shí)事求是講，我國(guó)目前的公共安全工作中需要破解的問(wèn)題太多。仍以消防救援為例，現(xiàn)場(chǎng)如何劃分現(xiàn)場(chǎng)警戒區(qū)、救援后的現(xiàn)場(chǎng)恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)如何，都還沒(méi)有權(quán)威的操作細(xì)則。
再比如近年來(lái)多有發(fā)生的生命線(xiàn)工程事故。有的地區(qū)地上建筑非常美觀，地下管線(xiàn)則老舊失修，且相關(guān)基礎(chǔ)資料缺失，一旦發(fā)生管線(xiàn)破裂，甚至連布局圖都沒(méi)有，給應(yīng)急處置工作帶來(lái)很大困難。
在一些國(guó)家，已經(jīng)注意加強(qiáng)城市基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)管理。比如，英國(guó)、日本、俄羅斯等國(guó)若發(fā)生地震、火災(zāi)、恐怖襲擊等重大突發(fā)事件，基本在24小時(shí)內(nèi)就能評(píng)估出災(zāi)情和死亡大體人數(shù)，形成災(zāi)情評(píng)估報(bào)告，這對(duì)于及時(shí)實(shí)施救援決策很有幫助。這項(xiàng)基礎(chǔ)性工作看起來(lái)簡(jiǎn)單，卻非常龐大，需對(duì)當(dāng)?shù)厝丝凇⒌乩硇畔?、建筑資料等信息作長(zhǎng)期的調(diào)查、統(tǒng)計(jì)和研究。
上述的應(yīng)急“缺口”，對(duì)于我國(guó)新成立的應(yīng)急管理部門(mén)來(lái)說(shuō)是重大挑戰(zhàn)。保障公共安全是政府的重要職責(zé)，今后，應(yīng)逐步讓?xiě)?yīng)急部門(mén)承擔(dān)政府風(fēng)險(xiǎn)管理職能，成為政府整體風(fēng)險(xiǎn)管理建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，提高政府和全社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)和能力。同時(shí)，努力把應(yīng)急管理部門(mén)打造成突發(fā)事件的“問(wèn)題收集器”，進(jìn)而系統(tǒng)性、有針對(duì)性地解決重大安全問(wèn)題；把應(yīng)急管理部門(mén)打造成風(fēng)險(xiǎn)管理的“經(jīng)驗(yàn)分享平臺(tái)”，把從公民個(gè)體到基層政府的風(fēng)險(xiǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)快速推廣，并促進(jìn)公眾的參與。
換言之，應(yīng)急管理的有效性，應(yīng)建立在日常管理的有序性之上。加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理才能克服“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的怪現(xiàn)象。
快速擴(kuò)張的“先天病”
細(xì)察這類(lèi)那類(lèi)的“安全瓶頸”，有不少是由于城市規(guī)劃管理與發(fā)展速度不相適應(yīng)，在大城市建設(shè)之初就落下的“先天病”。
快速的城市化進(jìn)程中，許多基礎(chǔ)建設(shè)來(lái)不及跟上。比如，地下管網(wǎng)建設(shè)缺乏系統(tǒng)性綜合規(guī)劃，是國(guó)內(nèi)城市一個(gè)普遍傾向。在布局規(guī)劃時(shí)，上下水、電力、電信、燃?xì)?、供暖等管理部門(mén)相互分隔，缺乏必要的信息共享和協(xié)調(diào)。
比如，城市中小學(xué)校、醫(yī)院等部門(mén)建筑設(shè)施應(yīng)提高抗震標(biāo)準(zhǔn)。由于前期資金投入較大，此前較長(zhǎng)一段時(shí)間部分城市回避了該問(wèn)題，對(duì)一些防震技術(shù)的推廣也熱情不高。
再比如，城市垃圾處理也成為一大難題。垃圾或填埋或焚燒，環(huán)保安全如何保障，已經(jīng)在一些大城市暴露出問(wèn)題。
消防站點(diǎn)的設(shè)置，受限于大城市寸土寸金的商業(yè)規(guī)劃。在英國(guó)、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，城市消防站點(diǎn)的布局相對(duì)合理，并配備專(zhuān)業(yè)消防力量，若人手不夠，還隨時(shí)可召集消防志愿者，且分工明確，訓(xùn)練有素，有明確的編組和技術(shù)專(zhuān)長(zhǎng)。合理布局加上志愿者的有效有序參與，極大提升了消防能力。
在更多城市開(kāi)始普及的地鐵，其安全也值得高度關(guān)注。2003年韓國(guó)大邱地鐵數(shù)百人死亡，其教訓(xùn)十分深刻。目前，我國(guó)地鐵線(xiàn)路中多是單向線(xiàn)路，一旦出現(xiàn)緊急情況，逃生和救援存在一定難度。雖然制訂了相應(yīng)的預(yù)案，但真要發(fā)揮作用，需要進(jìn)行有針對(duì)性的實(shí)戰(zhàn)演練，并不斷完善預(yù)案。同時(shí)，在地鐵等重要設(shè)施的規(guī)劃中，進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，著眼于城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，適當(dāng)增加資金投入，就可以有效避免一些問(wèn)題的發(fā)生。
這些規(guī)劃管理中的先天不足，絕大多數(shù)已經(jīng)得到城市管理者的重視，但關(guān)鍵是誰(shuí)來(lái)解決、怎樣解決。有的安全管理職責(zé)缺乏明確界定，甚至沒(méi)有人愿意負(fù)責(zé)，那么提升城市管理水平就仍是一句空話(huà)。
當(dāng)然，大城市雖然財(cái)力富足，畢竟也有限度。“補(bǔ)舊賬”投入很大，可以分階段分批次進(jìn)行，但應(yīng)提上重要議事日程，排出優(yōu)先性，有針對(duì)性地加以解決。另外，相當(dāng)一部分城市現(xiàn)在面臨新區(qū)建設(shè)，在未來(lái)不久將面臨城市更新的課題，做好更科學(xué)更周全的規(guī)劃，用更高的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)要求城市建設(shè)，是完全可行的。
一些事故過(guò)后，政府付出大量資金用于賠償善后，以安撫社會(huì)。實(shí)際上，有限的公共資源應(yīng)更多投入社會(huì)保障、教育、醫(yī)療、安全等基礎(chǔ)公共服務(wù)，以及即將到來(lái)的“老齡化城市”等一系列戰(zhàn)略問(wèn)題，更符合社會(huì)公眾的整體利益。
理念：均等公共服務(wù)
政府提升社會(huì)管理能力，提供均等公共服務(wù)，這是提高城市化質(zhì)量的根本路徑。
北京的天通苑社區(qū)是一個(gè)典型案例。在我國(guó)城市高速發(fā)展時(shí)期，像許多社區(qū)一樣，這個(gè)龐大的經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)，在建設(shè)初期沒(méi)有也難以估算人口的容納量和相應(yīng)的配套設(shè)施。幾十萬(wàn)居民在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)面臨上下班時(shí)極度擁堵的交通，寥寥無(wú)幾的公立學(xué)校和醫(yī)院，以及匱乏的文化娛樂(lè)場(chǎng)所，嚴(yán)重不足的社會(huì)治安執(zhí)法力量。
缺乏政府提供的基本公共服務(wù)，這部分城市居民將暴露在不可預(yù)料的安全風(fēng)險(xiǎn)之中。相應(yīng)而言，公共安全是一項(xiàng)基本公共產(chǎn)品，類(lèi)似消防站點(diǎn)的合理布設(shè)、加強(qiáng)建設(shè)社區(qū)警務(wù)室建設(shè)、提供社區(qū)公共醫(yī)療服務(wù)等等，都是均等公共服務(wù)的題中應(yīng)有之義。在一些經(jīng)濟(jì)適用房和保障房社區(qū)，必須考慮綜合公共服務(wù)，通過(guò)設(shè)置必要的社區(qū)停車(chē)場(chǎng)地以預(yù)留消防通道、建設(shè)避難點(diǎn)（場(chǎng)所）等措施，也才能保證公共安全產(chǎn)品的有效提供。
及至城郊結(jié)合部“棚戶(hù)區(qū)”的合理規(guī)劃改造，也是降低大城市安全風(fēng)險(xiǎn)的緊迫課題。這需要城市管理者在認(rèn)識(shí)上高度重視，在財(cái)政上下決心傾斜。
有的城市在修建地鐵的時(shí)候，由社區(qū)居民聯(lián)合簽名向政府呼吁，促使城市規(guī)劃部門(mén)在社區(qū)增加了站點(diǎn)。由此可見(jiàn)，增加市民對(duì)城市公共政策的參與度，有益于增強(qiáng)決策的互動(dòng)，吸納合理訴求，促進(jìn)政府提供均等化的公共服務(wù)。
從西方國(guó)家的情況看，政府力量是一方面，另一方面則要依靠社會(huì)自治。
在德國(guó)，城市保有大量消防兼職人員，政府提供免服兵役、財(cái)政補(bǔ)貼等傾斜政策，并予以部分費(fèi)用支持。日本政府對(duì)消防志愿者設(shè)立資格認(rèn)證、許可和日常培訓(xùn)制度，以提高其專(zhuān)業(yè)救援能力，目前總?cè)藬?shù)已接近94萬(wàn)人。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，高層住宅居民住宅都有專(zhuān)門(mén)的應(yīng)急預(yù)案，每年組織一到兩次逃生演練，一般由物業(yè)或者居民自發(fā)組織，并有包括警察在內(nèi)的公共部門(mén)人員的協(xié)助。
這在我國(guó)大陸也是可行的。設(shè)置政府的專(zhuān)門(mén)基金、組織引導(dǎo)社區(qū)自治力量，提高全社會(huì)的防災(zāi)自救意識(shí)和能力。進(jìn)一步而言，政府應(yīng)探索與社會(huì)力量合作，將現(xiàn)代城市生活的風(fēng)險(xiǎn)理念、規(guī)則理念，貫穿到日常教育的細(xì)節(jié)中。
國(guó)外大城市管理普遍接受了“風(fēng)險(xiǎn)管理”的理念，值得國(guó)內(nèi)借鑒。比如，日本政府在城市規(guī)劃中對(duì)防火通道、防火街區(qū)、避災(zāi)點(diǎn)、社區(qū)消防水源、生命線(xiàn)工程的抗震防災(zāi)、重大項(xiàng)目建設(shè)、災(zāi)后城市恢復(fù)、巨災(zāi)保險(xiǎn)等內(nèi)容系統(tǒng)考慮，增強(qiáng)了城市的安全標(biāo)準(zhǔn)。英國(guó)政府把內(nèi)閣緊急事務(wù)秘書(shū)處（類(lèi)似我們的國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦）打造成風(fēng)險(xiǎn)管理平臺(tái)，傳播好的經(jīng)驗(yàn)，提供防災(zāi)避險(xiǎn)指導(dǎo)，加強(qiáng)政府與公眾的溝通，倒逼城市基礎(chǔ)性建設(shè)和日常管理能力的進(jìn)步。
反觀上?！?1·15”大火事故，政府承擔(dān)著超常責(zé)任。由于企業(yè)違章施工、部門(mén)監(jiān)管不力，公民保險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)等原因，城市政府將為本應(yīng)由市場(chǎng)、由商業(yè)保險(xiǎn)承擔(dān)的部分責(zé)任“埋單”。這筆支出，如果投入到城市基礎(chǔ)建設(shè)的強(qiáng)化、監(jiān)管能力的提升、公共服務(wù)質(zhì)量的提高上，效果豈不更好？
政府職能定位不準(zhǔn)確，就要以有限資源，承擔(dān)無(wú)限責(zé)任。社會(huì)管理體制不創(chuàng)新，就難以跳出這樣的循環(huán)?！酰ㄗ髡邌挝唬簢?guó)家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心）
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