中國新聞周刊網(wǎng)3月10日訊(記者王全寶) 全國人大代表孫兆奇在安徽?qǐng)F(tuán)參加小組討論時(shí)爆料：目前國內(nèi)的高等教育法嚴(yán)重滯后于教育實(shí)踐，立法體系結(jié)構(gòu)不合理，政策性和原則性規(guī)定較多，立法空白點(diǎn)較多，程序性及配套法規(guī)缺乏，對(duì)高教機(jī)構(gòu)的規(guī)定衍生了諸多問題。
“當(dāng)前我國高等教育立法存在許多問題或缺陷，已無法完全適應(yīng)我國高等教育迅猛發(fā)展的需要?！?孫兆奇指出，中國高等教育法亟待從法律上理順高等教育法律關(guān)系主體間的關(guān)系，完善高等教育法律體系的形式結(jié)構(gòu)，及時(shí)修改有關(guān)法律或制定新的法律文件。
據(jù)孫兆奇分析，目前中國高等教育法存在的主要問題有：
一、我國現(xiàn)有的法律體系不能適應(yīng)高速發(fā)展的社會(huì)需要。
改革開放以來我國高等教育事業(yè)發(fā)展迅猛，其成就可以通過這樣一組數(shù)據(jù)來展示：1949年，我國普通高等學(xué)校共有205所，在校生約11.6萬人，到1978年，普通高等學(xué)校發(fā)展到598所，在校生數(shù)約85.6萬人。2010年，共有普通高等學(xué)校和成人高等學(xué)校2723所，在校生數(shù)超過3105萬人，高等教育毛入學(xué)率達(dá)到26.5%。近三年發(fā)展的勢(shì)頭更是有增無減。與此同時(shí)，我國高等教育立法也取得了很大的成就，基本建立起了相對(duì)完善的法律體系。但當(dāng)前我國高等教育立法仍存在許多問題或缺陷，而目前的現(xiàn)狀尚不能完全適應(yīng)我國高等教育發(fā)展的需要。
二、高等教育立法體系結(jié)構(gòu)不合理。
這與當(dāng)前我國中央國家機(jī)關(guān)之間以及中央與地方之間對(duì)高等教育管轄或管理權(quán)限劃分不清有很大關(guān)系。有學(xué)者指出，當(dāng)前我國高等教育發(fā)展過程中存在四種力量在發(fā)揮作用或影響力，分別為來自中央政府內(nèi)部的改革力量、來自高校的力量、來自地方政府的力量和來自社會(huì)的力量。我國高等教育制度變遷和創(chuàng)新的最終目標(biāo)是要理順五層關(guān)系：中央與地方、政府與高校、高校與高校、高校與社會(huì)以及高校內(nèi)部各權(quán)力主體之間。其中理順中央與地方以及政府與高校這兩層關(guān)系，既是理順其他各層關(guān)系的核心，也是高等教育體制改革的難點(diǎn)和重點(diǎn)。而未能從法律或制度上有效地理順這五種關(guān)系可以視為當(dāng)前我國高等教育法律體系形式結(jié)構(gòu)和制度內(nèi)容出現(xiàn)問題的根源所在。
當(dāng)前我國高等教育法律除了《教育法》和《高等教育法》外，僅有《學(xué)位條例》、《教師法》、《職業(yè)教育法》和《民辦教育促進(jìn)法》這四部法律法規(guī)是調(diào)整高等教育法律關(guān)系或者與之相關(guān)的;同時(shí)高等教育行政法規(guī)的數(shù)量也很少，調(diào)整的對(duì)象有限，這顯然無法滿足我國高等教育發(fā)展的需要。這樣一來，對(duì)高等教育發(fā)展中出現(xiàn)的新問題、新情況進(jìn)行法律調(diào)整的任務(wù)自然落到部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章等下位法上面。所以高等教育有關(guān)法律、行政法規(guī)的委任性規(guī)則相對(duì)較多。從而導(dǎo)致不利后果：一是下位法效力偏低而作用有限;二是下位法之間以及下位法與上位法之間沖突或矛盾的情形時(shí)常出現(xiàn)。如《高等教育法》第二十五條規(guī)定：“設(shè)立高等學(xué)校的具體標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院制定。設(shè)立其他高等教育機(jī)構(gòu)的具體標(biāo)準(zhǔn)，由國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國務(wù)院規(guī)定的原則制定。”由于規(guī)章等下位法的法律效力偏低，行政色彩較濃，因此在實(shí)踐中往往作用力有限甚至存在負(fù)面作用。并且國務(wù)院不同部門以及不同的地方等基于部門利益或地方利益考慮，通過制定地方性法規(guī)或規(guī)章的方式來實(shí)現(xiàn)自己的不正當(dāng)利益，從而造成部門規(guī)章之間、地方性法規(guī)之間、地方政府規(guī)章之間以及相互之間在對(duì)同一事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定時(shí)出現(xiàn)相互沖突或矛盾的現(xiàn)象。更為甚者，現(xiàn)實(shí)中還存在著下位法同上位法相沖突或抵觸的現(xiàn)象，如“1997年出臺(tái)的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》在2003年失效后，被《民辦教育促進(jìn)法》所取代，之后涉及社會(huì)力量辦學(xué)的均以民辦教育稱呼之，而在政府規(guī)章中，如1988年制定《社會(huì)力量辦學(xué)教學(xué)管理暫行規(guī)定》由于未得到及時(shí)的清理，下位法與上位法不僅在內(nèi)容上、時(shí)效上存在著一定的不一致，就連名稱也存在著顯而易見的差別”。這顯然是高等教育立法體系的結(jié)構(gòu)缺陷。
我國高等教育立法結(jié)構(gòu)不合理還體現(xiàn)在下位法未完全到位上，即下位法經(jīng)常在法律時(shí)效、內(nèi)容甚至形式等方面滯后，難以適應(yīng)上位法的需要，以及行政法規(guī)和部門規(guī)章中暫行規(guī)定較多，而且許多至今已施行十幾年甚至二十幾年的行政法規(guī)和規(guī)章仍處于“暫行”的狀態(tài)。如1986年制定的《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》、1988年制定的《高等教育自學(xué)考試暫行條例》和1990年制定的《普通高等學(xué)校教育評(píng)估暫行規(guī)定》等。
三、高等教育法律法規(guī)中政策性和原則性規(guī)定較多。
原因是立法理論的缺乏，特別是立法技術(shù)的落后。其中，立法技術(shù)是“研究立法工作的方法和技巧，法案表述的方法和技巧，立法研究報(bào)告寫作的方法和技巧，立法評(píng)價(jià)的方法和技巧等”。立法理論的相對(duì)缺乏致使我國高等教育早期立法多是建立在政策、原則等基礎(chǔ)之，缺少相應(yīng)的法案起草、論證和修改等機(jī)制，并且理論缺乏也會(huì)帶來立法技術(shù)的落后，所立之法在條文表述和邏輯結(jié)構(gòu)等方面都存在許多問題或缺陷。如關(guān)于國家助學(xué)貸款的調(diào)整，當(dāng)前基本法律的依據(jù)為《教育法》和《高等教育法》，但這兩部法律關(guān)于國家助學(xué)貸款的規(guī)定只是原則性的。專門具體規(guī)范國家助學(xué)貸款制度的法律文件是效力層次較低的部門規(guī)章及其他規(guī)范性法律文件。2000年中國人民銀行、教育部、財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于助學(xué)貸款管理的若干意見》以及《關(guān)于助學(xué)貸款管理的補(bǔ)充意見》，才使得國家助學(xué)貸款制度具有顯示可操作性。
四、高等教育立法空白點(diǎn)較多。
這與我國高等教育發(fā)展過于迅猛，尤其從上世紀(jì)90年代末高等教育擴(kuò)招以來出現(xiàn)的許多新情況、新問題有一定的聯(lián)系。在高等教育發(fā)展和管理過程中，中央與地方、政府與高校以及高校內(nèi)部之間主要的權(quán)力關(guān)系沒有理順，導(dǎo)致我國高等教育立法缺乏明確一致的指導(dǎo)方針、立法方向或目標(biāo)。不同的高等教育機(jī)構(gòu)在社會(huì)現(xiàn)實(shí)中的地位實(shí)質(zhì)上是不平等的，這直接決定國家和社會(huì)在調(diào)配高等教育資源時(shí)有所偏重，其中也包括立法資源的配置，立法資源的不均衡分配必然導(dǎo)致在高等教育某些領(lǐng)域出現(xiàn)法律空白或制度漏洞。
從高等教育法律關(guān)系來看，其主要法律關(guān)系主體有高校、教師、職工、學(xué)生和教育行政部門。在高等教育立法所規(guī)范的所有法律主體中，調(diào)整教師的有《教師法》、《教師資格條例》、《教師職務(wù)條例》等法律法規(guī)，調(diào)整教育行政部門的有《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》和《行政處罰法》等相關(guān)行政法律法規(guī)，但是對(duì)學(xué)生和高校這兩種教育主體的法律調(diào)整卻很不完善，更缺乏像《教師法》一樣的專門身份法《學(xué)生法》或《高等學(xué)校法》。而且作為高等教育的受教育者的學(xué)生，目前既沒有法律也沒有行政法規(guī)來專門加以調(diào)整，只有低層次效力的教育部門規(guī)章，如《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》、《學(xué)校學(xué)生行為準(zhǔn)則》等。再如當(dāng)前民辦高等教育的法律保障問題，雖然我國先后頒布了《民辦教育促進(jìn)法》(2002年)和《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》(2004年)，而且個(gè)別省份也據(jù)此制定了相應(yīng)的地方性法規(guī)、規(guī)章或保留了原來的社會(huì)力量辦學(xué)管理法規(guī)、規(guī)章，但是現(xiàn)有的法律、法規(guī)和規(guī)章仍無法有效調(diào)整我國民辦高等教育法律關(guān)系，即存在許多法律空白。
五、程序性規(guī)定較少，缺乏相應(yīng)的配套性法律制度或措施。
我國高等教育在管理和發(fā)展過程中存在多種力量，而且不同主體之間的關(guān)系尚未理順或準(zhǔn)確定位，高等教育機(jī)構(gòu)的行政機(jī)構(gòu)角色定位導(dǎo)致至今其內(nèi)部行政色彩濃厚等種種因素，使得當(dāng)前我國高等教育法律主體的權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任等更多地停留在實(shí)體規(guī)范層面，缺乏有效的實(shí)現(xiàn)程序或監(jiān)督、救濟(jì)機(jī)制。在我國高等教育立法中，不同的法律主體享有不同的權(quán)利，履行相應(yīng)的義務(wù)，但是當(dāng)主體的權(quán)利受到侵犯或不履行義務(wù)時(shí)，通常缺乏具體而可操作的程序救濟(jì)或懲罰制度。不僅如此，對(duì)于行政機(jī)關(guān)在高等教育執(zhí)法過程中出現(xiàn)的違法行為缺乏相應(yīng)的監(jiān)督制度，而且在相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)方面也存在許多不完善之處，這樣的后果往往造成高等教育法律主體的權(quán)利因缺少有效的救濟(jì)機(jī)制而虛化，從而阻礙高等教育的健康有序發(fā)展。
六、高等教育立法內(nèi)容中存在有關(guān)高等教育機(jī)構(gòu)的諸多問題。
這與當(dāng)前我國高等教育未充分實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化有很大關(guān)系。建立多元化的高等教育產(chǎn)權(quán)制度以適應(yīng)高等教育事業(yè)的發(fā)展需要已成為政府和學(xué)界的共識(shí)，但是在改革實(shí)踐中卻暴露了諸如產(chǎn)權(quán)明晰、政府過多干預(yù)以及教育收費(fèi)問題等，這些問題相應(yīng)地也都反映到我國的高等教育立法之上，即缺乏有效的法律調(diào)整和規(guī)范，而帶來了許多問題?，F(xiàn)在僅就高等教育的職能定位而言，當(dāng)前我國高等教育立法中缺少對(duì)高等教育職能分工，即培養(yǎng)目標(biāo)、人才結(jié)構(gòu)及就業(yè)導(dǎo)向等問題的具體規(guī)定。這樣往往導(dǎo)致高等教育培養(yǎng)出來的人才對(duì)社會(huì)的“有效供給”不足，同時(shí)又造成高等知識(shí)人才過剩、就業(yè)困難的尷尬局面出現(xiàn)。
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