北京大學(xué)近日發(fā)布的一份研究報告披露,2016年證監(jiān)會對內(nèi)幕交易案件處罰的罰沒總額首次破億,達(dá)3.8億元。這一數(shù)字是2015年罰沒金額的26倍,是2011年的111倍。

　　罰沒總額高企,一方面原因是查處案件的數(shù)量增加,另一方面是罰款幅度大增。此前處罰多為沒一罰一(沒收違法所得,罰款為違法所得的一倍),沒一罰三的案件每年只有兩三件,但到了2016年達(dá)到21件。

　　如影隨形。2016年,不服行政處罰提起行政復(fù)議的案件激增,首次過百。

　　業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,證監(jiān)會應(yīng)加強(qiáng)對自由裁量權(quán)的規(guī)制,進(jìn)一步細(xì)化并公開裁量標(biāo)準(zhǔn)。

　　罰款金額每3年上一個臺階 

　　證監(jiān)會9月1日稱,通過對專項(xiàng)行動第三批18起內(nèi)幕交易案的查處看,當(dāng)前內(nèi)幕交易形勢依然嚴(yán)峻,主要表現(xiàn)在違法交易金額巨大,涉案金額往往超過千萬元,有的甚至數(shù)億元,不少案件達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)。

　　與此同時,內(nèi)幕交易行為被證監(jiān)會處罰的金額也逐年增多。

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授彭冰的研究團(tuán)隊最近推出一份研究報告——《中國證監(jiān)會內(nèi)幕交易行政處罰案例綜述》,以證監(jiān)會自2007年至2016年作出的202份內(nèi)幕交易行政處罰決定書為主要研究對象進(jìn)行系統(tǒng)分析。結(jié)果顯示,2016年內(nèi)幕交易的涉案金額、查處數(shù)量均為歷年之最。

　　《報告》作者張翕告訴《法制日報》記者說,就數(shù)量而言,2016年、2014年、2013年處罰數(shù)位于十年來的前三位,2016年最多。就處罰金額看(排除2013年光大證券烏龍事件被罰5.2億元),2016年證監(jiān)會對內(nèi)幕交易案件處罰的罰沒總額已逾3.8億元,是2015年罰沒金額的26倍,是2011年的111倍。

　　就個案的罰沒金額分析,2016年個案平均近700萬元。按罰沒金額多少排序,考察每年金額靠前的二十份處罰決定書,罰沒金額在450萬元以上的,2013年3份,2014年2份,2016年有15份。

　　“從更長遠(yuǎn)的縱向梯度來看,2007-2009年每年罰沒金總額均為十萬級,2010-2012年每年罰沒金總額均為百萬級,2013-2015年每年罰金總額均為千萬級,而2016年的罰沒金總額則達(dá)到億級。幾乎每三年增長一個量級。”張翕說。

　　從證監(jiān)會處罰力度看,沒一罰三最多的年份是2016年,21件；2015年1件,2014年3件,2013年2件,2012年1件,之前年份均無。從這十年處罰書看,2016年沒一罰一的案件數(shù)量十年間排名第三,沒一罰二的案件數(shù)量排名第二,沒一罰三的案件數(shù)量排名第一。

　　張翕說:“由此看出,2016年不僅沒一罰一案件數(shù)量多,最重要的是沒一罰三案件數(shù)量名列前茅,數(shù)量遠(yuǎn)超往年,表明證監(jiān)會處罰力度加大態(tài)勢明顯。”

　　裁量依據(jù)試行十年未見修訂 

　　沒一罰一還是沒一罰二、罰三甚至罰五?之間的差距是幾何級的。依據(jù)是什么?

　　據(jù)《法制日報》記者查閱,2007年證監(jiān)會發(fā)布了《證券市場內(nèi)幕交易行為認(rèn)定指引(試行)》。共29條的條文中,規(guī)定了對內(nèi)幕人(現(xiàn)在一般稱為內(nèi)幕信息知情人,從稱謂上看出此規(guī)則已很早了)、內(nèi)幕信息及內(nèi)幕交易行為、違法所得的認(rèn)定,規(guī)定了不構(gòu)成內(nèi)幕交易的情形以及從重、從輕、減輕及不予處罰的情形。

　　“如果證監(jiān)會現(xiàn)在仍然據(jù)此進(jìn)行處罰的話,那也是‘依法而為’。只是這個‘法’太舊了。至今已近十年,仍然是試行。而現(xiàn)在的市場環(huán)境、內(nèi)幕交易的數(shù)量、涉案金額已與十年前大相徑庭?！弊C券律師張遠(yuǎn)忠對《法制日報》記者分析說。

　　2015年1月23日,在證監(jiān)會全系統(tǒng)黨風(fēng)廉政建設(shè)工作會議上,時任證監(jiān)會主席肖鋼強(qiáng)調(diào),要把監(jiān)管權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子,加強(qiáng)對自由裁量權(quán)的規(guī)制。

　　張遠(yuǎn)忠說,證監(jiān)會作為證券市場監(jiān)管機(jī)構(gòu),法律賦予其一定的自由裁量權(quán),但不能“太自由”“太任性”。這就要求取證要細(xì)致,責(zé)任認(rèn)定要嚴(yán)謹(jǐn),處罰力度要過罰相當(dāng)。

　　證監(jiān)會如果是依據(jù)2007年的規(guī)則,那這個規(guī)則也到了該修訂的時候了。不僅規(guī)則要修訂,而且更要在證券法修訂時考慮現(xiàn)在的現(xiàn)實(shí)情形。張遠(yuǎn)忠說:“規(guī)則不細(xì),相對人預(yù)期不明,就會產(chǎn)生爭議,行政復(fù)議、行政訴訟案件自然會增多。”

　　哪些情形可免除、減輕處罰,哪些應(yīng)該加重處罰、頂格處罰?證券法的規(guī)定是粗線條的,不可能把所有情節(jié)都列出來。當(dāng)事人一方希望規(guī)則越細(xì)越好,規(guī)則越細(xì)預(yù)期越明；證監(jiān)會則相反,處罰要考慮的因素很多,不可能太細(xì)。這一直是公眾關(guān)注的話題。

　　學(xué)界也注意到了這個問題。據(jù)記者了解,清華大學(xué)一位知名法學(xué)教授的相關(guān)課題報告已遞交相關(guān)部門作為決策參考。

　　今年行政復(fù)議案件已達(dá)百件 

　　對證監(jiān)會行政處罰不服,行政相對人可以提請行政復(fù)議,對復(fù)議不服可提起行政訴訟。當(dāng)然,也可以不經(jīng)復(fù)議直接到法院提起行政訴訟。

　　張翕說,縱觀證監(jiān)會這十年所作的行政處罰決定書,2016年決定書相較之前明顯進(jìn)步,在引用法律條文時更具體,內(nèi)容也更為詳盡。即便如此,不服的相對人還在逐年增多。

　　據(jù)《法制日報》記者統(tǒng)計,2012年相對人提起行政復(fù)議案的共有22件,2013年11件,2014年72件,2015年54件,2016年則多達(dá)154件,2017年至今僅8個多月,提起復(fù)議案件就達(dá)100件。

　　提起行政復(fù)議的情形很多,但其中相當(dāng)數(shù)量的復(fù)議是對行政處罰的裁量不服。

　　黨的十八屆三中、四中全會決定均明確要求規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán),建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》要求建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度,細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。相信證監(jiān)會出臺行政處罰裁量基準(zhǔn)為期不遠(yuǎn)了。（記者周芬棉）